4万亿是给政府投资么(4万亿都投哪里了)

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第七章　财政收支——看清政府的财政政策

财政也被称为政府的“理财之政”，是政府为达到优化资源配置、公平分配、促进经济稳定发展等目的，参与国民收入分配，满足社会公共需要的收支活动，包括财政收入和财政支出两个部分。政府的财政收支一般都是通过财政预算实现的，而财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。通过观察政府预算以及预算的执行，不仅可以了解政府的财政收支状况，而且可以从总量变化和结构调整上解读出政府的政策意图。

一、“四本预算”揭示财政收支路径

目前我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险资金预算构成，因而被称为政府的“四本预算”或“四本账”。每本预算都包括收入预算和支出预算两部分，采用收付实现制记账，和GDP一样都是流量数据，反映“钱从哪里来，花到哪里去”。每年一季度全国各地召开人民代表大会时，重点审议的除了政府工作报告外，就是政府的“四本预算”，也称全口径预算。

在国家层面，每年3月初召开的全国人民代表大会上，财政部会将上年的中央和地方预算执行情况与当年的中央和地方预算草案提请全国人大审议，相关财政收支数据也会列示其中。比如2021年“两会”期间，财政部在3月5日将2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案提请十三届全国人大四次会议审查，经过审查修改后于11日通过，相关报告内容也会发布在财政部网站上⁽¹⁾。此外，政府工作报告中也会公布当年的财政赤字、支出等预算指标。

（一）一般公共预算

一般公共预算是指对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

1．一般公共预算收入

一般公共预算收入是国家财政参与社会产品分配所取得的收入，可以分为税收收入和非税收入。目前，财政部按月公布全国一般公共预算收入的相关数据，包括主要税种的税收收入以及非税收入，同时，还公布中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入数据。

税收收入占一般公共预算收入的80%以上，是我国财政收入最重要的收入形式和最主要的收入来源。目前我国采用复合税制，共5大税类18个税种⁽²⁾（见表1-7-1）。从各税种的收入结构看，我国仍是以流转税为主体，以2019年为例，全年国内增值税、消费税分别为6.2万亿元和1.3万亿元，占总税收收入比重为39%和8%，企业所得税和个人所得税分别为3.7万亿元和1万亿元，占税收收入的24%和7%。以上四大税种收入占我国税收收入的78%，占一般公共预算收入的64%。其他税类占比较低（见图1-7-1）。

表1-7-1　我国主要税种类别

资料来源：财政部。

如图1-7-2所示，改革开放以来，我国财政收入规模持续增长，但在1994年之前，由于不断“让利放权”，一般公共预算收入占GDP的比重是下降的。1994年分税制改革后，我国建立起以流转税为主体的税收体系，财政收入实现了快速的增长，占GDP的比重也不断提高。2010年后，伴随我国经济增长换挡减速，一般公共预算收入增速开始放缓，尤其是2016年我国开始推进“营改增”改革，并实施大规模“减税降费”，财政收入增长明显减速，占GDP的比重也有所下降。2019年我国一般公共预算收入达到19万亿元，占GDP的比重为19.2%。2020年，受新冠肺炎疫情以及国家加大减税降费力度的影响，我国一般公共预算收入下降至18.3万亿元，降幅为3.9%，占GDP比重进一步降至18%。

图1-7-1　2019年各税种税收收入

资料来源：财政部。

图1-7-2　一般公共预算收入规模、增速及占GDP比重

资料来源：财政部、国家统计局。

经济是税收源泉和基础，如图1-7-3所示，经济增速和一般公共预算收入增速之间存在较强的同步性。由于税收是依据名义价格征收的，所以与GDP名义增速的一致性更高。在1994年税制改革后，一般公共预算收入增速整体要高于GDP名义和实际增速，由此导致一般公共预算收入占GDP的比重不断上升。2015年后，受“营改增”以及减税降费影响，一般公共预算收入增速明显放缓，不仅低于GDP名义增速，而且降至GDP实际增速以下。2020年由新冠肺炎疫情引发的经济增速大幅放缓是造成我国一般公共预算收入负增长的重要原因。

图1-7-3　一般公共预算收入与经济增长的关系

资料来源：财政部、国家统计局。

除了宏观经济形势、税制税率的变化外，价格波动对税收也有着重要的影响。以增值税为例，增值税属于流转税，是对商品或劳务在流通过程中的增值部分进行征税。在实际征收过程中，需要按照商品（劳务）的销售额乘以相应的增值税税率计算出销项税额，再减去商品（劳务）的购进价格乘以相应的增值税税率计算进项税额，用公式表示为

增值税=销项税-进项税＝销项税基×销项税率-进项税基×进项税率

所以在税率一定的情况下，企业出售或者购入商品和劳务价格的变化将引起增值税收入的较大波动。比如，在2018年初时国家拟定了1.1万亿元的减税降费计划，当年前三季度GDP平均增长了6.8%，而同期财政收入累计同比增速却实现了两位数的增长，国内增值税累计同比增速高达12%，高于同期财政收入增速，而这主要归因于PPI上涨导致的增值税税基扩大。

从2017年开始，我国工业生产者出厂价格（PPI）和购进价格（PPIRM）同比涨幅由负转正，这带来了明显的财政增收效果。以钢铁生产企业为例，企业生产销售粗钢（销项），购进铁矿石、焦炭、电力、燃料等原材料（进项）。假定2017年粗钢销售价格为1000元／吨、原材料购进价格为900元／吨，那么企业销售一吨粗钢需要缴纳的增值税为（1000-900）×16%=16元。如果2018年粗钢价格上涨了5%，原料成本上涨了4%，一吨粗钢需要缴纳的增值税为[（1000×1.05-900×1.04）×16%]=18.24元。可以看到，粗钢销售价格上涨了5%，而增值税却增长了14%。所以在销项价格涨幅大于进项成本涨幅的情况下，增值税涨幅要大于工业生产者价格（PPI）的上涨幅度，从图1-7-4中可以看到，PPI变化与增值税变化具有较高的一致性。

图1-7-4　增值税收入与PPI走势

资料来源：万得资讯。

2020年下半年，国际大宗商品价格出现了明显的反弹，这一势头将随着全球经济的复苏延续至2021年。前面提到，国际大宗商品价格对国内PPI有着较为显著的传导效应，因而也将对2021年我国增值税收入增速回升起到推动作用。

2．一般公共预算支出

一般公共预算支出按功能可以分为25类，财政部按月公布全国一般公共预算支出的累计总额以及中央和地方的财政支出数据，同时公布的还有教育、科技、文旅等10类财政支出数据，而完整的财政支出分类数据则是在年度的全国一般公共预算支出决算表中公布。

以2019年为例，全年一般公共预算支出规模为23.9万亿元，占GDP的比重为24.1%。其中，教育支出规模最高，接近3.5万亿元，占总支出的比重为15%；其次是社会保障和就业支出、城乡社区支出、农林水支出以及一般公共服务支出，以上四项支出均超过2万亿元，占总支出的比重为41%。此外，卫生健康支出、公共安全支出、国防支出、交通运输支出均超过1万亿元，占总支出的比重为23%。其余项目的规模和占比较小（见图1-7-5）。

图1-7-5　2019年一般公共预算支出结构

资料来源：财政部。

我国财政支出以财政收入为基础，预算安排上保持了“量入为出”的原则，所以财政支出与财政收入总体上保持了相似的增长趋势，如图1-7-6所示，近年来，一般公共预算支出增速虽然也在逐步放缓，但由于财政稳增长的力度加大以及社会民生保障支出增加，一般公共预算支出保持了较高强度，增速要高于一般公共预算收入，而且二者的差距在扩大。

比如，2020年在一般公共预算收入出现下降的同时，国家加大了财政政策逆周期调节力度，一般公共预算支出达到了24.6万亿元，比上年增加了2.8%。资金主要投向疫情防控、脱贫攻坚、基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等领域，其中，与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长74.9%，社会保障和就业、住房保障、农林水支出分别增长10.9%、10.5%、4.4%⁽³⁾。

一般公共预算支出过去通常呈“前低后高”的走势，根据我国预算法的规定，预算年度采用历年制，即从公历1月1日起到12月31日止。但审批预算的全国人民代表大会在每年3月初召开，年初的预算执行计划经过审批之后，往往要下半年才能到位，导致支出执行进度滞后，每到年末财政就会出现“突击花钱”的现象（见图1-7-7）。为改善预算执行进度问题，同时由于近年来经济下行压力加大，我国加快了财政支出进度，年初财政预算支出明显加快，进而呈现出“前高后低”的走势。

图1-7-6　一般公共预算支出规模、增速及占GDP比重

资料来源：财政部、国家统计局。

图1-7-7　一般公共预算支出增速的月度变化

注：阴影代表该年度7—12月数据。

资料来源：财政部。

（二）政府性基金预算

政府性基金是政府“四本账”中规模仅次于一般公共预算的一本账。政府性基金预算是指依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，以收定支、专款专用。

1．政府性基金收入

全国政府性基金收入包括非税收入和债务收入，财政部按月公布全国政府性基金收入数据。全国政府性基金收入决算表由中央政府性基金收入决算表和地方政府性基金收入决算表汇总而成。进行核算的收入包括按来源分类的24项收入和单独列示的地方政府专项债务收入。全国政府性基金收入决算数为24项收入之和，但不包括地方专项债务收入（见表1-7-2）。2019年，我国全国政府性基金收入为84 517.72亿元，相当于一般公共预算收入的44%。2020年，由于地方国有土地使用权出让金收入增加较多，全国政府性基金预算收入增长10.6%，达到93 488.74亿元，与一般公共预算收入的比值也上升至51%。

表1-7-2　政府性基金主要收支项目

注：“收入大于支出”的资金包括调入一般公共预算资金和结转下年支出两部分。

资料来源：财政部。

国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的主要来源，占政府性基金收入的比重近年来维持在85%左右。2020年，国有土地使用权出让收入增长15.9%，达到84 142亿元，占政府性基金收入的比重提高至90%。

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，其中包括以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让或者变现处置抵押划拨国有土地使用权补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的用途、容积率等条件补缴的土地价款等。

前面提到的土地购置费就包含在国有土地使用权出让收入中。虽然二者都是按照“收付实现制”统计的，但国有土地出让金收入是按照上缴地方国库的时间计入，而土地购置费来源于房地产企业的财务报表，按照实际的财务支出金额计算的。从图1-7-8中可以看出，由于国有土地出让金收入统计的范围更广，所以它的规模要高于土地购置费，二者的增长速度存在一定的同步性。

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。由此形成的政府收入便是地方政府专项债券收入。

根据国务院2014年9月印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以及财政部《地方政府专项债务预算管理办法》的规定，专项债务收支被纳入政府性基金预算管理。专项债务收入应当在政府性基金预算收入合计线下反映。2015年，我国首次发行地方政府专项债券1000亿元，到2020年，地方政府专项债券预算增加至37 500亿元。此外，2020年我国发行了1万亿元的抗疫特别国债，由此形成的收入也单独列在政府性基金预算中。

图1-7-8　土地购置费与国有土地使用权出让金

资料来源：财政部、国家统计局。

2．政府性基金支出

我国政府性基金支出由中央政府性基金支出和地方政府性基金支出两部分构成。政府性基金支出进行核算的支出共有27项，全国政府性基金支出决算数为27项支出之和。其中，前24项与政府性基金收入一一对应，最后三项为地方政府专项债务收入安排的支出。此外还包括政府性基金预算调出资金。

根据新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，财政部发文规定，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。2020年，我国政府性基金支出为117 999亿元，调入一般公共预算资金3002.5亿元，结转下年继续使用240.12亿元。在所有支出项目中，国有土地使用权出让金收入安排的支出最高，2020年达到76 503亿元，占总支出的比重达到64.8%。

（三）国有资本经营预算

国有资本经营预算是指对国有资本收益做出支出安排的收支预算。如同私人出资成立企业，有权获取企业经营收入以及安排支出一样，国家以国有资产出资人的身份，也理应取得相应的国有资本经营收入、安排国有资本经营支出。纳入国有资本经营预算的企业范围包括国有独资企业、国有控股、参股企业。2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国开始正式建立国有资本经营预算制度。十八届三中全会提出，到2020年，国有资本收益的上缴公共财政比例提高到30%。

1．国有资本经营预算收入

国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算，国有资本经营预算在财政收入中占比一般较小。按照收支平衡的原则编制、不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。国有资本经营预算收入包括全国国有资本经营预算收入和上年结转收入。

国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入，从表1-7-3中可以看到，2019年，利润收入占到我国国有资本经营预算收入的65%以上，其次是股利、股息收入以及产权转让收入，占比均在10%以上。

表1-7-3　2019年全国国有资本经营收支决算情况

资料来源：财政部。

2020年，国家加大了国有企业利润的上缴力度，全国国有资本经营预算收入4777.82亿元，增长20.3%。其中，中央和地方国有资本经营预算收入分别增长了9.1%和28.1%。

2．国有资本经营预算支出

我国国有资本经营预算支出主要由两部分构成：全国国有资本经营预算支出和向一般公共预算调出资金。在全国国有资本经营支出决算表中主要体现为按功能分类的六项支出。2019年，全国国有资本经营支出主要用于国有企业资本金注入（1110亿元）、解决历史遗留问题及改革成本支出（740亿元）。2020年，国有资本经营预算支出也保持了较快增长，增幅为10.8%，达到2544亿元。

（四）社会保险基金预算

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。社会保险是由政府举办的主要由企业和职工缴费筹资的社会保障计划，根据2010年《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号）的规定，社会保险基金收入是专款专用的财政收入形式，其收入要专项用于政府社会保险计划的开支，不得挤占或挪作他用。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，但公共财政预算可补助社会保险基金。

社会保险基金预算数据主要是财政部公布的全国社会保险基金收入、支出以及结余决算表。人力资源和社会保障部与国家卫生健康委每年也会发布全国社会保险基金决算报告，详细公开各项基金收支数据。社会保险基金预算按险种分别编制，可分为基本养老保险基金收支、失业保险基金收支、基本医疗保险基金收支、工伤保险基金收支和生育保险基金收支，也就是我国平时所说的“五险一金”中的“五险”（见表1-7-4）。

表1-7-4　2019年全国社会保险基金收支决算情况

资料来源：财政部。

全国社会保险基金备受关注的一个焦点是养老金未来可能出现的缺口问题。随着我国经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大。另外，为了应对经济下行压力、减轻企业负担、激发市场主体活力，我国实施了大规模减税降费，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例。根据《中国养老金精算报告2019—2050》，2028年城镇企业职工基本养老保险基金当期结余可能出现负数，到2035年累计结余可能耗尽。

实际上早在2000年8月，国家为应对人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出，成立了全国社保基金，由全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）负责管理运营。需要注意的是，全国社保基金资源来源与社会保险缴费无关，全部来自中央财政出资，按照《全国社会保障基金条例》规定，国家设立全国社会保障基金。全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。这样的制度安排使得如果投资出现损失，也不会威胁到国家社会保险基金中资金的安全，而如果能够产生持续的收益，则可以有效充实国家养老金保险的资金池。

基金启动的初始资金为200亿美元，以后基本上每年中央划拨200亿美元，其后全国彩票公益金中除中央留用一部分，地方用一部分，除用于必要的公益事业，其余均拨入全国社保基金⁽⁴⁾。到2017年，国家出台了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，提出将划转范围企业国有股权的10%划归全国社会保障基金。相应地国有资本股权分红将专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口，不再纳入国有资本经营预算管理。截至2019年，已累计划转1.1万亿元，基本完成向社保基金划转国有股权任务。截至2019年末，全国社会保障基金资产总额达到2.6万亿元，累计投资收益额1.25万亿元，相当于资产总额的一半，年均投资收益率达到了8.14%。⁽⁵⁾

二、从财政赤字变化观察财政风险

当财政收大于支时称为财政盈余，反之则称为赤字。赤字率是指财政赤字占GDP的比重，是衡量财政风险的一个重要指标。我国公布的赤字率指的是一般公共预算赤字，但财政赤字并不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还考虑了使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金⁽⁶⁾等因素，财政部公布的财政赤字计算公式为

财政赤字＝支出总量（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金）-收入总量（全国一般公共预算收入＋全国财政调入资金及使用结转结余）

2020年，我国全国一般公共预算收入为182 894.92亿元，支出245 588.03亿元，二者的差额为48 468.29亿元。同时，当年全国财政使用结转结余及调入资金26 133.32亿元，补充中央预算稳定调节基金1040.21亿元，所以最终的财政赤字为37 600亿元，要小于直接计算收支得到的差额，以此计算出的赤字率为3.7%。

国际上通常将3%作为财政赤字率健康与否的警戒线，如图1-7-9所示，长期以来，我国赤字率也都维持在3%以下，2020年超过3%是特殊情况下的特殊安排，并不意味着这将成为未来财政赤字率的常态。事实上，2021年财政预算安排中，赤字率已经在向3%的水平回归。根据政府工作报告，当年赤字规模相比2020年减少1900亿元至3.57万亿元，赤字率按照3.2%左右安排。

图1-7-9　财政赤字及赤字率

资料来源：财政部。

鉴于我国财政收支实际上是按照“四本账”进行预算，从全口径预算的角度，需要将“四本账”合并为一个账本。对此，根据国际货币基金组织（IMF）数据公布特殊标准（SDDS）的要求，财政部还发布年度广义政府运行（General Government Operations）数据。

据财政部的解释，广义政府收入是指一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入的合并数据，并剔除了重复计算部分⁽⁷⁾。

以广义政府收支衡量，如图1-7-10所示，近年来我国政府财政支出增长的同时，政府收入增长放缓，财政赤字规模不断扩大。2019年达到42 340亿元，高于一般公共预算口径的财政赤字规模。如果以广义赤字率（广义政府收支差额/GDP）衡量，2013年以来我国财政赤字率上升速度较快，从2013年的0.4%上升到2019年的4.3%，也要高于根据一般公共预算收支计算的赤字率。虽然当前全球主要经济体多数赤字率都超过了3%，但从防风险的角度看，未来随着疫后经济逐步恢复常态，仍需要控制财政赤字规模，避免赤字率的趋势上升。

图1-7-10　广义政府收支及差额

资料来源：财政部。

三、分税制下的地方政府债务问题

地方政府债务是政府财政关注的一个重点领域。在1994年分税制改革后，中央财政收入逐步增加，而事权逐步向地方政府下放，由此导致中央和地方财权和事权的不匹配日益突出（见图1-7-11、图1-7-12）。2019年，地方一般公共预算收入约占总财政收入的53.3%。但地方政府财政支出占财政支出总额的85.2%，地方财政压力不言而喻。

为此，国务院2016年8月公布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），其中规定，中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排，对于地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，一方面，可以通过上级政府给予的一般性转移支付进行弥补；另一方面，地方政府的部分资本性支出可以通过发行政府性债券等方式进行融资。2020年，我国中央对地方一般性转移支付69 557.23亿元，专项转移支付7765.92亿元。

图1-7-11　中央和地方财政收入比例

资料来源：财政部。

图1-7-12　中央和地方财政支出比例

资料来源：财政部。

专栏

中央和地方税收及事权的划分

1994年分税制改革后，我国建立起由中央税、地方税和央、地共享税构成的税收体制框架，此后随着财税制度改革深入进行了多次调整。目前，中央和地方税收收入划分如表1-7-5所示。

表1-7-5　中央和地方税收收入划分

资料来源：财政部。

从财政支出看，中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，中央直接管理的社会事业发展支出；地方主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、社会事业发展支出。中央和地方事权划分见表1-7-6。

表1-7-6　中央和地方事权划分

资料来源：财政部。

政府债券可分为中央政府债券和地方政府债券。前者是指中央政府为弥补财政赤字或筹措建设资金而发行的债券。而地方政府债券，是地方政府为筹措财政收入而发行的债券。如图1-7-13所示，我国政府债券以地方政府债券为主，2020年占比达到55.1%。

图1-7-13　政府债务规模及结构

资料来源：财政部。

地方政府债券通常按照资金的用途和偿还资金的来源分为一般债券和专项债券。根据2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需要政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此形成的一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

如图1-7-14所示，我国地方债发行以专项债券为主。2020年，为应对新冠肺炎疫情的冲击，我国较大规模增加了地方政府债券额度，特别是专项债的额度。根据财政部数据，全国发行地方政府债券64 438.1亿元，较上年增加了2.08万亿元。其中，一般债券23 033.7亿元，占比为35.7%，较上年增加了5290亿元；专项债券41 404.5亿元，较上年增加了15 523亿元，占比达到64.3%。

根据债券融资的用途，地方政府债券又分为新增债券、置换债券和再融资债券。其中，新增债券是指地方政府债务的增量部分。置换债券和再融资债又称借新还旧债券，针对的是地方政府债务的存量部分，因而不会增加地方政府债务余额。

置换债券是用于偿还2014年以前的非债券形式地方政府存量债务。为了规范地方政府债务管理，并降低地方政府利息负担，优化期限结构，2015年财政部启动地方政府存量债务的置换工作，提出用3年时间将地方政府通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的14.34万亿元存量债务进行置换。因此2018年后置换债的发行规模已经非常小。

图1-7-14　地方政府债券发行规模及结构

资料来源：财政部。

再融资债则主要用于偿还到期的债券形式地方政府债务。根据财政部数据，2020年全国发行的地方政府债券中，新增债券发行规模为45 524.85亿元，占比是70.6%；再融资债券为18 913.27亿元，占比是29.4%。

从已发行的专项债来看，募集资金多用于市政建设、交通运输、保障性住房建设安居工程等基础设施建设领域。除了进入政府性基金，以直接投资的方式投入项目建设外，2019年6月，国家出台的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出，对国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。9月，国务院常务会议又将专项债券作为项目资本金的领域由四个进一步扩大至“铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”等的重大基础设施项目。因此，专项债可以在一定程度上起到杠杆资金的作用，进一步扩大基础设施建设投资。

从每年国家下达的新增债券发行额度的情况，可以判断财政政策力度以及基建固定资产投资情况。2020年国家增加专项债券额度，有力地支撑了地方政府扩大有效投资，对于稳增长、保民生发挥了积极的作用。但同时也要看到，近年来随着经济下行压力加大，我国新增债券的发行额度增长速度较快。如图1-7-15所示，截至2020年末，我国地方政府债券余额为达到256614.7亿元，较上年增加了4.35万亿元。

图1-7-15　地方政府债券发行限额

资料来源：财政部。

债务规模是一个绝对数额，通常用债务率或者负债率来反映政府偿债能力或者债务水平。根据财政部数据，截至2020年末，全国政府债务余额达到46.6万亿元，全国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为45.8%，较上年提高7.3个百分点，虽然低于国际上普遍认同的60%警戒线，风险总体可控，但也需要控制债务率上升的速度。尤其是地方政府债务率近年来上升较快，以债务率（债务余额／综合财力⁽⁸⁾）衡量，2019年，我国地方政府债务率已经达到82.9%，根据测算，2020年地方政府债务率进一步逼近100%的警戒标准，未来还有可能进一步上升。由于地方政府仍面临财政吃紧的问题，要化解地方政府债务问题，控制地方政府债务过快扩张，短期看，中央需要进一步加大对地方的转移支付力度。长远看，需要推进财税体制改革，构建中央、地方事权和财权更加匹配的财税体制。

(1)　财政部．关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告［EB/OL］．http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202103/t20210314_3670203.htm，2021-03-14.

(2)　2016年5月起我国全面推行“营改增”，营业税改为增值税；2018年1月我国开始实行环保税，所以税种总数不变。

(3)　财政部调研小组．2020年中国财政政策执行情况报告［EB/OL］．http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202103/t20210305_3666406.htm，2021-03-06.

(4)　楼继伟．17地万亿养老金交由全国社保基金打理［EB/OL］．http://finance.sina.com.cn/roll/2019-11-20/dociihnzhfz0592858.shtml，2019-11-20.

(5)　全国社会保障基金理事会．社保基金年度报告（2019年度）［EB/OL］．http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/202009/t20200910_7798.html，2020-09-11.

(6)　全国财政调入资金及使用结转结余，是中央和地方财政按照建立跨年度预算平衡机制、推进财政资金统筹使用以及盘活财政存量资金等要求，从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入的资金，以及地方财政使用的以前年度结转结余资金（按照现行规定，地方财政结转结余资金当年不列预算支出，在以后年度实际使用时再列预算支出）。

(7)　广义政府收入不包括国有土地使用权出让收入，是因为根据IMF《政府财政统计手册》的定义，政府收入是指增加政府权益或净值的交易，国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易，结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加，并不带来政府净资产的变化，不增加政府的权益，因而不计作政府收入。相应地，广义政府支出也按上述口径统计。

(8)　根据财政部关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知（财预〔2017〕35号），某地区政府财力＝一般公共预算收入＋政府性基金预算收入＋中央补助收入-上解支出。

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