文|鎧

编辑|刺猬

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地方政府债务的扩张动机

财政收支不平衡 1994年实行的分税制改革将中央政府和地方政府的税种进行了重新划分，中央政府的财政收入来源大大增加，而地方政府的税源受到很大程度削弱。

税收收入通过各层级政府逐层向中央集中，使得地方政府可支配的税收收入相比分税制改革以前有所减少。

但与此同时，与财权相对应的事权却没有随分税制的改革而调整，造成地方政府财权与事权的不对等。

地方政府的经济建设职能相比以前甚至得到了加强，各层级地方政府不断加大基础设施建设和政府投资力度以拉动GDP增长，使得地方政府财政支出逐年增大。

地方政府财政收支愈加不平衡，地方财政健康度逐渐下降，地方政府只能通过各种形式的举债来应对经济建设投资支出。

预算软约束 一方面，我国地方政府的债务融资行为并没有受到相关法律法规的严格约束。

虽然原预算法明确规定地方政府只能通过政府债券的形式进行融资，但经济建设所带来的财政支出压力使得地方政府借由各种金融中介通道进行债务的隐性扩张。

造成债务的不透明、游离在监管之外，也使得地方政府债务风险处于不明确、不可控的状态。

另一方面，地方政府的债务融资和资金使用缺乏有效的监督机制。地方政府往往与地方金融机构合谋实现债务扩张。

并且只注重如何筹措到债务资金，而对资金的利用率和产出效果缺乏全流程的评估与监督，造成财政投资效率较低，进一步增大地方政府财政资金需求，强化举债行为。

官员政治考核激励 财政体制改革增强了地方政府大力发展经济的积极性，也使得地方政府之间的竞争日益激烈，主要体现在各地方辖区GDP增长率竞速。

GDP增速成为对各地方政府官员的最主要考核指标，在这种政治评价机制下，各地方政府官员为了自身的政治升迁，往往注重短期的经济增长速度而不顾长期的经济发展质量。

通过大量政府投资来刺激经济迅速增长，使得财政支出急剧膨胀，只能通过各种隐性举债渠道获取投资资金。

导致地方经济发展的内在动力不足，对政府投资形成惯性依赖，当经济发展形势不景气时，更是加重了地方政府的财政负担。

以GDP增长率为主的官员政治考核机制激励了地方政府的债务融资冲动。

地方政府债务的扩张路径

财政收支不平衡、预算软约束和官员政治考核机制只能从动机层面解释地方政府债务无序扩张现象，而地方政府债务要在现实层面具备切实可行的扩张路径需要相关金融制度的配合。

金融分权则为地方政府债务的隐性扩张提供了条件。金融分权，指的是中央政府与地方政府间对金融资源的配置权和控制权进行自主划定与分配的一系列非规范的隐性金融制度安排。

金融分权通常具体现为地方政府对金融资源的竞争性控制与干预，金融机构积极配合地方政府的债务扩张冲动，是促成地方债务隐性扩张的制度性基础。

具体来看，地方政府通常依托地方金融机构、融资平台、影子银行、国有企业等可控平台，利用银行贷款、城投债、政府购买服务、融资租赁等金融工具实现隐性举债的目的。

地方政府-金融机构政治关联 第一，地方政府既存在动机又具备能力对商业银行等金融机构进行信贷干预。

对地方政府来说，在以GDP增长为主导的考核评估机制下,地方官员为了自身政绩需要对商业银行的信贷资源有强烈的干预冲动。

大型国有银行多由财政部控制，地方政府对其干预能力有限。

而地方城商行通常由地方政府直接控股，银行董事往往由地方政府官员担任，这种人事任职关联让地方政府有能力对城商行的信贷资源配置进行干预。

而金融机构由于人事政治压力不得不对地方政府债务扩张行为予以服从配合。

并且，金融机构本身的信贷资源配置也存在着明显的体制性偏好，以商业银行为代表的金融机构作为地方政府债务的主要债权人盲目认为风险损失将由政府兜底。

积极通过信贷、信托、资产证券化、融资租赁等金融工具，参与地方政府隐性举债来追求其自身经济利润。

第二，金融机构和地方政府相互配合进行债务扩张是一种必然。

金融建立在实体经济的基础之上，金融机构的设立是为了给经济发展提供动力与条件，在某种程度上充当着地方政府的“钱袋子”。

由于地方政府直接进行债务融资的能力受到法律规范和中央政府的限制，因而地方政府主要从金融机构贷款来获得经济建设所需资金。

金融机构与地方政府有着明显的共同利益，地方政府以背书担保的方式为金融机构的利益提供各种隐性保护。

而金融机构则在低风险承担下享有并不对等的高投资回报率，大肆进行盲目的投资来参与到地方政府债务的隐性扩张中。

在共同利益的驱使下，金融机构与地方政府的默契配合就成为一种必然结果。地方官员的自身政绩创造需要带来的投资建设冲动是合谋举债的内在动力。

地方政府官员往往忽略中央政府全国统筹的政策意图，而将自身利益和地方经济利益放在首位，对金融机构的信贷资源配置进行大肆干预，积极攫取金融资源与权力，实现地方政府债务非理性扩张。

地方政府对商业银行的信贷干预，违背了效率最大化的市场原则，导致了超额信贷的出现，并且对民营企业融资产生挤出效应，带来信贷资源配置的低效与银行坏账率的提高。

此外，当城商行的经营出现困境时，地方政府作为控股股东也必将对其采用各种方式进行救助，比如通过置换、剥离不良资产或者直接注资等方式来补充银行资本金。

目前地方政府隐性债务大多是以商业银行贷款的形式存在的，而这些隐性债务的违约率远高于地方政府债券。

并且，在金融机构与地方政府的合谋举债机制下，金融机构积累的债务违约风险具有很大程度的传染性，很容易传导到地方政府增大其债务风险。

​地方政府-融资平台-金融机构关联 融资平台指“为了拓宽地方政府融资渠道，由地方政府以直接注入财政资金、股权，或者授予土地使用权等方式设立的具有独立法人资格的经济实体”。

融资平台按照地方政府的意愿行事，表面上是公司性质，本质上更像隶属于地方政府的分支机构，这也成为地方政府帮助其进行融资组建的内在动力。

地方政府对融资平台提供各种隐性担保来帮助其筹集资金。

在组建融资平台时，地方政府将市政基础设施和储备土地使用权等国有资产注入融资平台，甚至通过虚假出资或抽逃出资的方式虚增融资功能；

在筹措债务资金时，地方政府通常会高估抵押物价值、签发承诺保函来进行高额债务融资；在获取债务资金后，地方政府由于拥有主导控制权，往往根据自身需要改变资金用途。

在初始阶段，融资平台主要与地方政府的土地财政模式和政策性银行相互配合，以“银政合作、打捆贷款”的方式进行融资。

在后期，融资模式渐渐转变为土地转让收益权抵押担保。商业银行与政策性银行是融资平台信贷资金的主要来源。

伴随融资平台信用评级的提高，其融资渠道得到不断拓展，银行表内信贷渠道已不再处于第一优先级，各种非信贷融资渠道所占比例正逐渐提高。

​由于大部分融资平台并没有充裕的经营现金流，仅凭借自身收益很难正常运转，因而多数融资平台只有在接受地方财政补贴的情况下才能保持正常经营。

当融资平台发生大规模债务违约的情况时，很容易诱发地方政府债务危机。当融资平台陷入资金链断裂的流动性风险时，由于融资平台在设立之初就享有政府背书担保与财政兜底。

实际上最终还是由地方政府负责债务偿还、承担损失，甚至在一定程度上还会转嫁到中央政府。

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