息烽县虚拟货币政策解读

前言

生态环境损害赔偿磋商是整个改革的核心制度之一，也是开展生态环境损害赔偿的主要途径。都说一个案例胜过一沓文件，2020年、2021年，生态环境部公开了两批“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”。这20个典型案例具有一定的代表性，既能发挥“品牌效应”——展示生态环境损害赔偿制度改革的成效，又能扩大“示范效应”——推广各地行之有效、可供借鉴推广的经验做法。这对于各地统一工作方法、震慑环境违法犯罪分子具有示范引领作用，同时通过宣传也可以使整个改革工作的社会认知度得到显著提高。

在改革阶段性目标已完成、正在推动进入常态化实施之际，借着《生态环境损害赔偿管理规定》的出台，《环境经济》重新梳理了这20个典型案例，希望能够为后续改革实践提供一些经验借鉴。

一个目的：

及时修复受损的生态环境

绿荫葱葱，凉风习习，在浙江省诸暨市次坞镇大院里村，原本一片无人打理的荒地摇身一变，成为一座崭新的生态环保公园，人们在游步道上散步，在凉亭底下乘凉……

这是一座由污染企业出资建设的生态环境警示公园，也是诸暨市试行生态环境损害赔偿制度改革的一个成果。

“浙江诸暨某企业大气污染生态环境损害赔偿案”，是第一批典型案例之一。该案积极探索了大气环境损害替代修复的实践路径，也体现了生态环境损害赔偿制度对环境污染的“零容忍”。

据了解，大气超标排放案是我国主要的环境损害案件类型之一，自改革以来，各级赔偿权利人针对此类损害已启动磋商案件千余件。入选第二批十大案例的“湖南省沅江市3家公司污染大气生态环境损害赔偿案”就是其中一起。因3家公司赔偿金额较小，且不适宜原地修复，而单独替代修复又无法达到环境质量改善的规模效益。最终，益阳市生态环境局选择集中替代修复，打造益阳沅江生态环境损害赔偿警示林。该案也是湖南首例生态环境损害集中替代修复案。

上述两起典型案例提到的替代修复模式，既弥补了违法企业对大气环境造成的损害，又改善了当地的人居环境，彰显了生态环境损害赔偿制度改革改善民生的良好社会效应。

除了大气，污水超标排放类案件也是环境损害案件常见的类型。由于流动的水体具有一定的自净和自我修复能力，因此这类案件常常难以查明案发时的生态环境损害具体情况。

“河北省三河市某公司超标排放污水生态环境损害赔偿案”是生态环境部挂牌督办的案件，该案适用了水污染虚拟治理成本法。办案人员寓普法于磋商，激发了企业履行环保社会责任的意识，承诺用远高于赔偿金数额的资金升级改造污水处理设备，工程完工后，企业水污染物排放将低于排放限值。

还有一起“安徽池州月亮湖某企业水污染生态环境损害赔偿案”，因损害事实清楚、数额小、无争议，探索创新了简易评估认定程序，有助于破解鉴定评估“费用高”的问题，同时也达到了及时有效修复生态环境的目的，实现了磋商效率和修复效益的双赢。

环境有价，损害担责。在诸多的损害赔偿案件中，有的是可以直接修复的，有的不需要修复的采取替代修复模式。那如果一起案件中部分可以修复部分不能修复怎么办？依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），为体现环境资源生态功能价值，发生生态环境损害后，赔偿义务人要对受损的生态环境进行修复。无法修复的实施货币赔偿，用于替代修复。换言之，赔偿也是为了修复。

“天津经开区某企业非法倾倒废切削液和废矿物油生态环境损害赔偿案”，就探索了需要修复和不需要修复两种损害的责任承担方式：可以修复的，由赔偿义务人自行修复或者委托第三方机构修复；对不需要修复的土壤和地下水生态环境损害造成的损失，直接给付赔偿权利人，切实做到“应赔尽赔”。

其实不只上文提到的这5起案例，公布的其他典型案例也同样，磋商的目的只有一个：及时修复受损的生态环境，赔偿到位。

两种方式：

磋商+诉讼

《改革方案》创新性地提出了生态环境损害赔偿磋商和诉讼两大途径相结合、“磋商前置”等制度设计。具体来说，生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

如今，磋商制度发挥了重要作用。生态环境部法规与标准司向《环境经济》提供了一组数据：2018年1月-2021年12月底，全国生态环境损害赔偿共结案件6889件，其中，磋商结案5933件，占总结案数的86.1%；诉讼结案956件，占总结案数的13.9%。在2021年结案的3565件案件中，磋商结案率达97.9%。

第一批入选的“贵州息烽大鹰田2企业非法倾倒废渣生态环境损害赔偿案”，是试点期间全国首例经磋商达成生态环境损害赔偿协议的案件。案件探索了磋商的机制，细化了磋商的工作程序，探索引入了第三方参与磋商，提升了磋商的可操作性。

不仅如此，为了保障磋商制度的实施，案件还探索了司法确认制度，通过司法确认赋予赔偿协议强制执行效力，这在全国尚属首次，也被《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》认可和采纳。不过，并不是所有的磋商协议都要求司法确认。例如，“北京市丰台区某公司违法排放废水生态环境损害赔偿案”，某公司违法排污造成的生态环境损害数额为1956.72万元，经过2轮正式磋商和7轮非正式磋商，双方最终签订磋商协议。而此时，该公司已按修复方案开始施工建设，并基本完成主体工程，故未申请司法确认。

由于改革处于起步阶段，企业对这项改革不够了解，很少有一次磋商就能达成协议的。“江苏苏州高新区某企业渗排电镀废水生态环境损害赔偿案”和“江苏省南通市33家钢丝绳生产企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿系列案”都经过了多轮磋商。

前一起案件的最大特点是建立了案件处置的会商制度。案发初期，生态环境部门发现犯罪线索后及时移交公安机关，公安机关为案件办理和证据有效搜集提供了合法保证。之后，生态环境部门又会同公安、检察、安监等部门反复沟通协调，建立并规范了案件联合查办机制和违法犯罪处置的会商制度，确保了案件的依法精准办理。

后一起案件由于涉及33家企业，每家企业的违法情形差异较大，涉案金额不尽相同，处置、磋商、追偿难度大，多数企业持观望态度。南通市生态环境局专门召集企业负责人开会，上门讲解生态环境损害赔偿的政策法规，站在企业发展的角度，耐心分析利害关系。最终经过多轮磋商，与33家企业签订系列赔偿协议，企业也按照约定总共缴纳了3108.6万元赔偿金。该案也为类似群发性生态环境损害赔偿案件的办理提供了经验借鉴。

实践证明，生态环境损害赔偿制度改革工作的有效推进需要“团结各种力量”。比如在案例线索移交和索赔工作方面，建立良性协作机制将极大促进工作顺利开展。除了上述两起案例，在“重庆两江新区某企业非法倾倒混凝土泥浆生态环境损害赔偿案”中，重庆市人民检察院通过发送检察建议的方式，将赔偿案件的线索告知生态环境部门，实现了生态环境损害赔偿与环境公益诉讼案件线索的有效衔接。

这起案例还有一个典型意义是，赔偿权利人将生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果评估等费用预先纳入同级财政预算安排，保证了鉴定评估费用。

三类情形：

依法追究生态环境损害赔偿责任

哪些案件应该启动生态环境损害赔偿？《改革方案》明确，对于“发生较大及以上突发环境事件的”和“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的”需要提起索赔，其他情形由地方根据自身情况进行明确。在公布的20个磋商典型案例中，有好几起都属于突发环境事件类。

2015年10月21日凌晨2时，山东省济南市章丘区普集镇上皋村废弃3号煤井发生重大非法倾倒危险废物事件，废酸液和废碱液被先后倾倒入废弃煤井内，混合后产生有毒气体，造成4人当场死亡。事件发生后，经调查与鉴定评估，案涉6家企业、损害数额约2.4亿元。“山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案”，也是改革在全国试行以来，损害数额较高的案件。

还有一起是“湖南郴州屋场坪锡矿‘11·16’尾矿库水毁灾害事件生态环境损害赔偿案”。这起事件造成当地部分河堤被洪水冲塌，沿岸1377亩农田菜地、林地和荒地被洪水尾矿淹没，部分居民饮水安全受到影响，下游部分重金属治理工程被冲毁，杨家河和武水河砷浓度超标，最终确定的赔偿金额为1568.7万元。该案值得称道的地方是，郴州市政府在应急阶段即成立由生态环境、安监等部门参加的协调处置工作组，并与鉴定评估机构联动，从而保证了突发环境事件生态环境损害鉴定评估的有效性和准确性。

另一起“重庆市南川区某公司赤泥浆输送管道泄漏污染凤咀江生态环境损害赔偿案”，起因是生态环境部门接群众电话称河面有死鱼，检查发现是由于赤泥料浆泄漏进入凤咀江所致。随后当地立即启动突发事件应急处置工作，并组织开展鉴定评估。最终双方签订赔偿协议，涉事企业承担106.95万元赔偿费用，包括主动投的36.37万元对跨江管道实施整改。该案系重庆市首例突发环境事件应急处置与生态环境损害赔偿同步追责的案件，既解决了突发环境事件处置费用垫付问题，又节省了处置费用另案追赔诉讼成本。

此外，“山东省东营市某公司倾倒危险废物生态环境损害赔偿案”，是一起典型的危险废物违法倾倒突发环境案件，造成人员伤亡及多个环境要素污染，社会影响大。赔偿权利人在案发后迅速开展应急处置，并在应急结束后，联合多部门第一时间启动损害调查与鉴定评估工作，确保了鉴定评估报告的可靠性和时效性，为赔偿磋商及时收集了有效证据。

危险废物的违规处置往往涉及土壤和地下水污染，是我国近年重点打击的环境犯罪类型，在目前已启动的生态环境损害赔偿案件中占比最高。“浙江省衢州市某公司违规堆放危险废物生态环境损害赔偿案”中，某公司非法处置污泥（经鉴定为危险废物）导致土壤受损总量约440立方米、地下水受损总量约2795立方米，生态环境损害数额超过478万元。土壤和地下水污染一般要开展实际的修复治理，并且可能修复时间较长，资金较高，还会遇到各种问题。本案针对如何保障磋商协议执行、修复标准不明晰等问题，提出了有针对性的措施，经验值得推广。

这里还要说明的是，入选的20个磋商典型案例多数为本行政区域内较早开展的生态环境损害赔偿磋商案件。在改革全国试行以后，很多地方都依据《改革方案》探索可以提起损害赔偿的案件类型。2020年印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，就是在总结地方实践经验的基础上，将案件线索增加到了7类。刚刚印发的《生态环境损害赔偿管理规定》又在此基础上，增加到了10类。

多种途径：

用“有价”赔偿换“无价”生态

入选第二批典型案例的“宁夏回族自治区中卫市某公司污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案”，是生态环境部挂牌督办的案件，也是全国第一起跨省联合磋商并获司法确认的生态环境损害赔偿案件。

该案创新性地提出了以林区产生的生态环境效益扣抵地下水生态环境损害的方案，为探索多样化生态环境损害责任承担方式提供了有益的经验借鉴。案件还根据赔偿义务人的主观过错、经济状况等因素，探索“一次签约、分段实施”的方式，保障了赔偿协议的顺利达成。

生态环境损害赔偿制度改革的一项工作原则是：依法推进，鼓励创新。鼓励各地立足国情和地方实际，由易到难、委托有序开展工作。典型案例里面，像这样的创新还有很多。“上海奉贤区张某等5人非法倾倒垃圾生态环境损害赔偿案”和“某公司向安徽省颍上县跨省倾倒危险废物生态环境损害赔偿案”，都探索试行了履约保证金制度，以保障赔偿协议的履行。

这两起案例还有一个共同点是，涉刑。这也是很多生态环境损害案件的一个共性特征，企业的违法行为可能同时具备既构成污染环境犯罪、又因污染环境侵害他人合法权益以及环境公益等行政、刑事和民事等多重违法属性。此时，行政和刑事制裁对已经损害的生态环境于事无补。如果采取“先民事后刑事”模式，可以促进赔偿协议的先行签订以及赔偿义务人积极履行修复和赔偿责任。事实上，这两起案件就是这么做的。上海的那起案件还首探“从业禁制令”，对防止生态环境损害的再次发生同样具有重要意义。

在地方的众多创新之中，“贵州省遵义市某公司未批先建生态环境损害赔偿案”显得尤为特别。某公司未取得环评变更批复下开展项目建设，擅自增加建筑物高度13米多，扩建面积11920平方米。经评估，项目扩建除了造成生态系统服务功能受损，还对景观视觉造成一定影响，增加的交通运输噪声对周边环境造成危害，应承担生态环境损害赔偿责任1000余万元。专家在点评该案时说，本案充分体现了对生态环境视觉美感价值的重视，很好地回应了“不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”的内在要求。

损害生态环境的代价到底有多大？“对案涉企业的行政处罚与刑事罚金总计110万元，而其承担的赔偿金额高达1400万元，违法成本提高10多倍。这不仅有助于实现对受损生态环境的及时有效修复，而且对潜在的违法者也会产生极大震慑。”以上是“深圳某企业电镀液渗漏生态环境损害赔偿案”披露的“代价”。

记者梳理公布的20起磋商案例发现，之前提过的重庆市南川区一起生态环境损害赔偿案中，因赤泥浆泄漏致使水污染及鱼类死亡，罚了涉事企业1.9万元，而其同一违法行为导致的生态环境损害经评估量化为70.58万元；还有北京市丰台区的一起生态环境损害赔偿案中，某公司因超标排放污水罚了50万元，而该违法行为造成的生态环境损害数额经鉴定评估为1956.72万元。

如此“代价”面前，损害生态环境，还有人敢。

原创 丁瑶瑶

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